今年以來，國有土地使用權出讓收入進一步減少，而政府債務支出壓力不減，地方財政收支較為緊張，化債成為政府工作的重要內容。受此影響，基建領域資金到位率降至低位水平，部分項目暫緩施工，基建端水泥需求出現較大幅度下滑，成為年內水泥產量降幅走闊的重要影響因素之一。2024年12月23日至24日，全國財政工作會議在北京召開。會議指出，2025年要實施更加積極的財政政策，具體包括提高財政赤字率、安排更大規模政府債券、加大優化支出結構等政策內容。

根據下半年以來的政策表述，2025年宏觀政策支持力度將有明顯提升，下游資金面出現改善預期，部分前期停建緩建的基建項目或將重啟，給水泥行業帶來一定需求增量。具體分析如下：一、財政收支緊張，近幾年建筑業停工項目增多2022年以來，房地產行業進入深度調整階段，土地成交規模持續萎縮。

截至2024年9月份，國有土地使用權出讓收入降至2.3萬億元，同比降幅進一步擴大至24.6%。

土地出讓收入作為地方政府的重要收入來源，其規模不斷縮減使得地方財力受損，地方政府杠桿率攀升至35%左右。

與此同時，前期發行的地方債務在近幾年集中到期。

2023年至2028年期間，年均償還量超過3萬億元，地方政府面臨較大的償債壓力。

為避免債務風險因素暴露對經濟產生負面影響，地方舉債行為受到約束，重點項目審批要求趨于嚴格，流向基建領域的財政資金逐步收緊。在此背景下，國內建筑業新訂單增長受阻，在手訂單施工放緩。

2024年，建筑業結轉訂單占比預計將達到53.0%左右，相較于2023年進一步提升約2.1個百分點。

此外，受資金因素影響，近幾年來建筑業停工項目明顯增多。截至2024年底，建筑業累計停工規模將擴大至12.8萬億元左右，同比增加約16.4%。

二、財政支持力度加碼，項目復工或將釋放需求增量2025年，政府將實施更加積極的財政政策，將會進一步擴大政府債務發行力度。

根據目前的市場預期，2025年地方政府新增專項債發行限額將提升至4.5萬億元左右，相較于2024年將產生6000億元的增量資金。

地方政府專項債主要以項目資金的形式拉動基建項目建設，實現穩增長作用。

從資金流向來看，市政及產業園建設占比最大，達到27%左右；其次是交通運輸領域，資金占比約為17%；社會事業、保障性安居工程占比分別為13%和9%。

近幾年來，政府新增專項債資金流向結構變化不大，用于市政及交通運輸等基建項目的資金占比雖有所下滑，但整體仍能保持在4成以上。考慮到土儲等用途將占用部分專項債資金，我們假設2025年地方政府新增專項債當中，用于市政及交通運輸等項目的資金占比降至40%，則相關領域財政資金增量約為2400億元。

根據現行制度，基建項目資本金比例一般在4成左右，重大項目可放寬至2成。

以此計算，專項債限額提升，將撬動0.6-1.2萬億元的項目訂單，前期停建緩建的市政及交通類項目或將重啟施工。

受此影響，預計將為水泥行業帶來3500-7000萬噸的需求增量，相當于2024年全國水泥產量的2%-4%左右。