一、2025年上半年能源類相關政策匯總

國家能源局重磅發布2025年能源工作指導意見：《意見》明確，2025年能源工作將圍繞增強能源安全保障能力、推進能源綠色低碳轉型、深化能源改革和法治建設等重點任務，旨在加快規劃建設新型能源體系，助力經濟持續回升向好。為實現上述目標，《意見》提出了8個方面共21項年度重點任務，涵蓋能源保障、綠色低碳、改革創新、科技自立、民生服務、監管效能、國際合作及規劃編制等方面。國家能源局要求各?。▍^、市）能源主管部門、各派出機構和有關能源企業，結合實際情況，積極落實《意見》要求，加強能源安全保障能力建設，推動能源高質量發展。

中共中央辦公廳國務院辦公廳發布關于完善價格治理機制的意見：《意見》全文內容涵蓋價格改革、價格調控、價格監管等價格工作各領域，部署健全四個機制，即健全促進資源高效配置的市場價格形成機制，創新服務重點領域發展和安全的價格引導機制，完善促進物價保持合理水平的價格調控機制，優化透明可預期的市場價格監管機制。通過健全四個機制，加快構建市場有效、調控有度、監管科學的高水平價格治理機制，提高資源配置效率，提升宏觀經濟治理水平，更好服務中國式現代化建設?！兑庖姟诽岢隽巳矫嬷攸c舉措。一是深化價格市場化改革。二是加快重點領域市場建設。推進重要商品現貨、期貨市場建設，優化期貨品種上市、交易、監管等規則，夯實市場形成價格的基礎。三是營造競爭有序市場環境。

新一代煤電升級專項行動開啟：國家能源局聯合印發《新一代煤電升級專項行動實施方案（2025—2027年）》，從煤電清潔降碳、安全可靠、高效調節、智能運行四個方面建立健全煤電技術指標體系?！秾嵤┓桨浮诽岢隽诵乱淮弘姂攸c聚焦智能控制、智能運維、智能決策等3個評價指標。明確加大改造建設支持力度。支持符合“兩新”等條件的煤電領域節能降碳改造建設項目。支持符合條件的燃煤發電項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金，暢通“投融 管退”渠道，促進投資良性循環。同時，支持現役煤電改造升級機組、新建機組和新一代煤電試點示范機組與新能源實施聯營，鼓勵聯營的新能源項目優先并網。

交通運輸部等十部門發布關于推動交通運輸與能源融合發展的指導意見：4月25日，交通運輸部等十部門發布關于推動交通運輸與能源融合發展的指導意見。《指導意見》 指出到2027年，基本形成多部門協同的交通運輸與能源融合發展機制，政策法規、標準規范、技術裝備體系逐步健全。交通運輸行業電能占行業終端用能的比例達到10%。交通基礎設施沿線非化石能源發電裝機容量不低于500萬千瓦，就 近就地消納比例穩步增加。新增汽車中新能源汽車占比逐年提升，交通運輸綠色燃料生產能力顯著提升。

二、供應端：國內煤炭產量繼續增加，煤炭進口二季度同比下降

（一）煤炭產量繼續增加

2025年1-5月累計原煤產量198537萬噸，同比增長6.0%。重點省區來看，產量最大的依次為山西、內蒙古、陜西、新疆。其中山西累計原煤產量54174.5萬噸，占全國累計產量的27.3%，同比增長13.6%；內蒙古累計原煤產量53079.8萬噸，占全國累計產量的26.7%，同比增長0.9%；陜西累計原煤產量31898.1萬噸，占全國累計產量的16.1%，同比增長3.1%；新疆累計原煤產量22396.4萬噸，占全國累計產量的11.3%，同比增長9.8%。山西省、內蒙古、陜西省、新疆，累計產量達161548.8萬噸，同比增長7.42%，約占全國總產量的81.37%。

（二）煤炭進口同比下降

2025年1-5月份，我國進口煤炭累計18867.1萬噸，同比下降8.0%。從歷史數據來看，自2023年以來，全國煤炭進口一直保持月度同比增長態勢，增幅一度在2023年2月達到159.7%。進入2024年后，增速明顯放緩，今年以來更是進一步收窄，直至同比下降。煤炭進口量的減少與國內供需關系的轉變存在因果關系。國內產能持續釋放，產量節節攀升，疊加屢創新高的進口煤，以及下游需求增速的減緩，致使國內煤炭供應明顯寬松，價格持續走低，但外礦挺價明顯，最終導致內貿煤和進口煤價格倒掛，進口量逐步減少。

分煤種來看，1-5月份，中國累計進口動力煤14500.2萬噸，同比下降7.9%；中國累計進口煉焦煤4371.4萬噸，同比下降8.0%。分國別看，今年前5月我國煤炭進口主要集中于印尼、俄羅斯、澳大利亞和蒙古國四國，我國從這四個國家進口的煤炭數量占我國煤炭進口總量的93.5%。但從進口來源方面來看，進口印尼煤占總進口量的比重從去年同期的44.4%下降到了42%；進口俄煤占總進口量的比重從去年同期的17.6%上漲到了18.9%；進口澳煤占總進口量的比重從去年同期的14.5%上漲到了16.4%；進口蒙煤占比從去年同期的15.3%上漲到了16.3%。作為我國最大的進口煤來源國，今年以來進口印尼煤同比出現減少，主要是因為進口煤價格優勢減退。

二、需求端：火電發力同比下降、非電需求整體較弱，煤炭消費依然偏弱

從宏觀經濟看，一季度我國經濟運行開局良好，盡管二季度外部沖擊影響加大，但我國經濟基礎牢、政策成效好、發展動能優，有力支撐經濟平穩運行。因此，從上半年看，我國經濟運行保持總體平穩、穩中有進的發展態勢，上半年GDP實現5%以上增長基本無虞。1-5月份，全國固定資產投資同比增長3.7%。分領域看，基礎設施投資同比增長5.6%，制造業投資增長8.5%，房地產開發投資下降10.7%。對于拉動煤炭需求的主力引擎看，基礎設施和制造業投資呈穩定增長態勢，外貿出口也克服困難、保持平穩增長，有利于支撐煤炭需求。然而，房地產開發投資仍持續下降，非化石發電出力加大等導致煤炭需求出現下降。

（一）用電需求穩步增長，清潔能源壓制火電

1-5月，全社會用電量累計39665億千瓦時，同比增長3.4%，增速比1~4月提高0.3個百分點。分產業看，第一產業用電量保持快速增長。1-5月，第一產業用電量543億千瓦時，同比增長9.6%；第二產業用電量保持增長，高技術及裝備制造業用電量增速相對領先。1-5月，第二產業用電量2.59萬億千瓦時，同比增長2.2%，增速與1~4月相比基本持平；第三產業用電量較快增長，充換電服務業等新業態用電量保持高速增長。1-5月，第三產業用電量7406億千瓦時，同比增長6.8%，增速比1-4月提高0.8個百分點；城鄉居民生活用電量5802億千瓦時，同比增長3.7%，增速比1-4月提高1.2個百分點，延續回升態勢。5月全國平均氣溫高于常年，部分地區出現35℃以上的高溫天氣，當月居民生活用 電量1013億千瓦時，同比增長9.6%。

從發電看，新能源發電快速增長，加快對火電替代。1-5月，規模以上工業發電量為37266億千瓦時，同比增長0.3%，火電、水電、核電、風電、太陽能發電同比增速分別為-3.1%、2.2%、11.5%、11.1%和18.3%。

（二）非電需求疲軟，化工用煤保持增長

2025年1-5月水泥產量65939.3萬噸，同比下降4%，降幅較前值擴大1.2個百分點。5月份，國內雨水增多，對施工活動產生不利影響，終端采購量出現下滑，水泥產量同比降幅持續走闊。1-5月中國粗鋼產量43163萬噸，同比下降1.7%，5月鋼企粗鋼供給減量明顯，一方面受利潤下滑競爭加劇，鋼企主動檢修減產增多，另一方面，多地區進行行業自發減產號召，部分鋼企被動停減產。化工耗煤仍有增量，1-6月化工耗煤同比增12%，開工率維持較高水平。

三、煤炭市場價格繼續下跌

截至6月底，環渤海港口5500大卡動力煤現貨報價619元/噸左右，較年初下降150元/噸，較去年同期下降247元/噸，降幅28.5%；環渤海港口5000大卡動力煤現貨報價546元/噸左右，較年初下降125元/噸，較去年同期下降219元/噸，降幅28.6%

四、2025年下半年國內煤炭市場展望

（一）供應側：國內原煤產量保持增長，進口煤減量或持續

國內原煤生產方面，2025年1-5月全國原煤產量同比增長6.0%。盡管上半年我國煤炭市場呈現“供強需弱” 格局，導致煤價快速下行并對企業經營造成壓力，且前五月的累計產量增幅已呈收窄態勢，反映出持續偏弱行情對產能釋放產生了一定抑制作用，但穩產穩供仍將是煤炭生產的主基調。預計主要產煤省區（尤其是山西、新疆等重要增產區域）將繼續扎實做好煤炭穩產穩供工作，充分發揮煤炭的兜底保障作用，通過科學調整生產節奏、推動“以需定產” 精準匹配下游需求。在此政策導向下，下半年全國煤炭產量預計仍將保持增長態勢，但受需求端制約和前期高基數影響，同比增幅較上半年可能有所回落。

進口煤方面，2025年1-5月，中國累計進口煤及褐煤1.9億噸，同比下降7.9%。值得注意的是，這一降幅較前4個月的同比降幅（-5.3%）進一步擴大了2.6個百分點，顯示進口收縮態勢仍在加劇。展望下半年，綜合多重因素判斷，進口煤量預計仍將維持減量態勢。一是內外價差與經濟性缺失：海外煤價以跟跌國內市場為主，經濟性優勢窗口難打開，削弱了采購意愿；二是國內長協履約壓力：國內電力企業面臨較大的中長期合同（長協）履約壓力，更傾向于優先采購和兌現國內長協煤源，對進口煤的需求受到擠壓；三是外部環境擾動：持續的地緣政治沖突以及印尼實施新的煤炭基準價格（HBA）機制等政策變化，增加了進口煤供應的不確定性和潛在成本風險，對進口形成負面影響。因此，預計下半年我國煤炭進口量可能延續下降趨勢。然而，需要強調的是，進口煤的持續減量，預計難以完全抵消國內煤炭產量的增長勢頭。其影響更多體現在階段性減緩國內煤價的下行速度和幅度，而非扭轉供需寬松格局或推動煤價實質性回升。

（二）需求側：外部不確定因素下經濟延續溫和復蘇，下半年用煤需求存在改善預期

2025年初以來，我國經濟在內部結構調整與外部貿易摩擦的雙重挑戰下仍顯韌性。展望下半年，中國經濟將在外部壓力與內部動能的交織中延續溫和復蘇態勢，實現穩中有進。盡管外部不確定性猶存，但國內政策預計將保持戰略定力，適時加力，確保經濟運行保持在合理區間內。隨著政策效應逐步顯現，經濟運行有望在更均衡、更可持續的軌道上穩步前行。在基數效應減弱與內需持續修復的共同作用下，預計2025年全年GDP增速有望達到5%左右，基本實現預設目標。預計后期，宏觀經濟穩定增長將支撐煤炭需求，疊加下半年市場先后進入電煤“迎峰度夏、迎峰度冬”以及非電煤“金九銀十”傳統旺季，季節性需求有望回升，總體上煤炭需求有望趨穩。

一方面，投資穩定增長有利于支撐煤炭需求。從下半年來看，我國投資潛力依然巨大，支撐投資增長有利因素較多。1-5月，全國固定資產投資同比增長3.7%，其中設備工器具購置投資大增17.3%，高技術制造業中的計算機及辦公設備制造、航空、航天器及設備制造等同比增速都超過20%。這一系列數據表明，盡管房地產等傳統領域仍處于調整期，但以制造業升級和新興產業擴張為代表的新質生產力，正有力對沖舊動能下行壓力，為中國經濟注入持續活力。展望未來，制造業及科技創新相關投資將成為拉動未來增長的主力。2025年，超長期特別國債重點支持“兩重”建設，并加力擴圍實施“兩新”政策，為制造業技術改造和高技術產業投資提供政策保障。預計2025年制造業投資、高技術產業投資增速仍將顯著快于整體投資水平?；A設施投資在財政政策引導下亦將保持增長。

與此同時，我國外貿克服困難，保持平穩增長。1-5月份，我國貨物貿易進出口總值同比增長2.5%。2025年下半年中國出口有望在短期因素支撐下保持一定韌性。一方面，若美國維持現行的關稅減讓安排，將有助于中國對美出口逐步企穩。另一方面，在關稅暫緩期結束前，“搶出口”現象可能持續發酵，為第三季度出口表現提供支撐。但從中長期看，出口增速或將逐步回落。盡管總量增速趨緩，中國出口結構將持續優化。在區域布局上，更多面向東盟、南亞、中東、拉美等新興市場。在產品結構上，機電產品、高新技術產品和品牌消費品將成為亮點，傳統勞動密集型產品出口比重或將逐步下降。即便出口總量放緩，中國出口在全球價值鏈中的地位和附加值含量將穩步提升，為外貿穩中提質、經濟高質量發展提供堅強支撐。

另一方面，新能源出力持續快速增長，替代部分煤炭需求。國家能源局發布2025年能源工作指導意見，提出全國發電總裝機達到36億千瓦以上，新增新能源發電裝機規模2億千瓦以上，發電量達到10.6萬億千瓦時左右，跨省跨區輸電能力持續提升。綠色低碳轉型方面，非化石能源發電裝機占比提高到60%左右，非化石能源占能源消費總量比重提高到20%左右。數據顯示，截至5月底，全國累計發電裝機容量36.1億千瓦，同比增長18.8%。其中，太陽能發電裝機容量10.8億千瓦，同比增長56.9%；風電裝機容量5.7億千瓦，同比增長23.1%。從最新數據來看，目前，我國風電和太陽能發電合計裝機占比已超過45%。隨著新能源裝機持續增長，對火電的替代作用將不斷增強。

綜上，綜合考慮我國經濟增長、宏觀調控、終端用能電氣化等因素，中電聯預計，2025年我國電力消費需求將保持平穩較快增長態勢，全社會用電量增長約6%。電力消費的持續增長將為電煤需求提供有利支撐；傳統建筑鋼材用煤需求受房地產持續低迷影響仍顯疲弱，但基建投資加碼和制造業升級對鋼材需求的拉動作用正在顯現，特別是裝備制造、汽車、家電等行業對鋼材的需求增長，部分彌補了建筑鋼材下滑的缺口，預計鋼鐵行業煤炭需求或基本平穩；隨著房地產鏈產業如房地產投資、水泥產量、平板玻璃等增速為負，建材用煤需求繼續下降的可能性較大；化工行業因部分新增產能投產，耗煤量將保持增加。

（三）供需形式有改善預期，但對煤價利多有限

2025年預計產量在48億噸附近，較上年度相當，但是需求端的弱化，造成全年市場處于低迷狀態。2025年在市場與政策作用下，預計會完成煤炭價格在底部的反復確認、夯實。

短期來看，經歷持續下行后煤價已進入偏底部區間，繼續下行動力不足，但旺季反彈高度顯著受限：一方面，供應端邊際收緊（進口煤持續減量、高成本礦山減產、安監趨嚴）疊加迎峰度夏電煤消費回升，將推動社會庫存緩慢下降并刺激電廠剛需采購，對煤價形成階段性支撐；另一方面，高庫存壓制、新能源替代強化、非電行業疲軟，三大結構性矛盾，疊加總需求提升有限，導致旺季煤價反彈空間依然受限，難以實現實質性反轉。

長遠來看，綜合供需兩端分析，預計下半年煤炭市場將延續"供強需弱"格局：供應側國內原煤產量保持小幅增長，進口煤雖持續減量但難抵國產增量，總供給維持充裕；需求側迎峰度夏及傳統旺季僅帶來季節性的短時弱反彈，但高庫存、新能源替代加速以及非電行業疲軟三大矛盾，嚴重制約需求反彈的空間。在此背景下，煤價預計持續承壓，盡管迎峰度夏及冬季備貨階段可能帶動煤價階段性反彈，但反彈空間和持續性均較為有限。（作者：孫啟宸、馬艷蘋、解雅青）